2 априла, 2020
Da li je zaista neustavna Uredba Vlade o prekršaju za kršenje zabrane kretanja za vreme vanrednog stanja? | Analiza
Dana 21.03.2020. godine, Vlada Republike Srbije donela je Uredbu o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije. Međutim, nedugo nakon njenog donošenja, 25.03.2020. godine, Beogradski centar za ljudska prava podneo je inicijativu Ustavnom sudu Republike Srbije za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom. Iako će konačnu odluku o ustavnosti Uredbe i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom dati Ustavni sud Republike Srbije, u ovom tekstu analiziraću pitanje saglasnosti Uredbe Vlade sa Ustavom Republike Srbije i potvrđenim međunarodnim ugovorom (Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama).
| Šta se predviđa Uredbom?
Uredba o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije (u daljem tekstu: Uredba) sadrži svega 3 člana.
- Čl. 1 Uredbe, propisan je prekršaj za svako lice koje postupa suprotno naredbi koju je doneo Ministar Unutrašnjih poslova, a koja se tiče zabrane kretanja lica za vreme vanrednog stanja. Predviđena sankcija za ovaj prekršaj je novčana kazna u iznosu od 50.000 do 150.000 dinara.
- Čl. 2 Uredbe, navodi se da će se za prekršaj iz čl. 1 Uredbe moći pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak čak i kada je protiv istog lica, zbog istog dela (nepostupanja u skladu sa Naredbom ministra o zabrani kretanja za vreme vanrednog stanja) pokrenut ili je u toku krivični postupak, bez obzira na zabranu iz člana 8 stav 3 Zakona o prekršajima.
- Čl. 3 Uredbe, propisuje se da Uredba stupa na snagu danom objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
| Šta je sporno u Uredbi?
Beogradski centar za ljudska prava smatrao je da je čl. 2 pomenute Uredbe prekršeno jedno od temeljnih ljudskih prava, koje se zasniva na načelu ne bis in idem („ne dva puta u istoj stvari“). Ovo načelo predviđeno je kako u našem Ustavu, tako i u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (u daljem tekstu: Evropska konvencija).
- U čl. 34 st. 4 Ustava Republike Srbije, propisano je da niko ne može biti gonjen ni kažnjen za krivično delo, ili neko drugo kažnjivo delo ukoliko je prethodno pravnosnažnom presudom oslobođen ili osuđen ili ukoliko je optužba protiv njega pravnosnažno odbijena ili postupak pravnosnažno obustavljen.
- U čl. 4 Protokola 7 uz Evropsku konvenciju, propisano je da se nikome ne sme ponovo suditi, niti se može ponovo kazniti u krivičnom postupku za delo zbog koga je već bio pravnosnažno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i krivičnim postupkom.
| Da li se čl. 2 Uredbe krši načelo ne bis in idem?
Prema mišljenju Beogradskog centra za ljudska prava, čl. 2 Uredbe, dozvoljava se odstupanje od zabrane vođenja prekršajnog postupka i kažnjavanja za prekršaj lica koje je u krivičnom postupku već pravnosnažno oglašeno krivim za krivično delo koje sadrži ista obeležja kao i prekršaj predviđen čl. 1 Uredbe. Svoju argumentaciju za ovakav stav, Beogradski centar za ljudska prava izvodi iz dela čl. 2 Uredbe, kojim se predviđa odstupanje od člana 8 stava 3 Zakona o prekršajima.
Čl. 8 st. 3 Zakona o prekršajima propisuje da se protiv učinioca prekršaja, koji je u krivičnom postupku pravnosnažno oglašen krivim za krivično delo koje obuhvata i obeležja prekršaja, ne može za taj prekršaj pokrenuti postupak, a ukoliko je prekršajni postupak već pokrenut ili je u toku, ne može se nastaviti i dovršiti.
Zaista, mogućnost vođenja prekršajnog postupka, nakon donošenja pravnosnažne krivične presude za isto delo, bilo bi u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije i Evropskom konvencijom. Međutim, da li se upravo to predviđa Uredbom Vlade? Da bi se moglo odgovoriti na ovo pitanje potrebno je čl. 2 Uredbe analizirati u skladu sa pravilima tumačenja pravnih akata.
Član 2 Uredbe glasi:
„Za prekršaj iz člana 1. ove uredbe može se pokrenuti i dovršiti prekršajni postupak, i u slučaju da je protiv učinioca pokrenut ili je u toku krivični postupak za krivično delo koje obuhvata obeležja tog prekršaja, bez obzira na zabranu iz člana 8. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS”, br. 65/13, 13/16 i 98/16 – US).“
Jezičkim tumačenjem čl. 2 Uredbe, dolazi se do zaključka da se Uredbom predviđa samo mogućnost pokretanja i okončanja prekršajnog postupka, bez obzira da li je povodom istog dela, protiv istog lica pokrenut, ili je u toku krivični postupak. Ovim članom je, dakle, predviđena mogućnost paralelnog pokretanja i vođenja prekršajnog i krivičnog postupka za isto delo, što ne predstavlja odstupanje od čl. 8. st. 3. Zakona o prekršajima. Postavlja se pitanje, na šta se onda odnosi odstupanje od čl. 8. st. 3. Zakona o prekršajima sadržanog u čl. 2 Uredbe? Odgovor na ovo pitanje je jednostavan – ne odnosi se na bilo šta sadržano u tekstu Uredbe. Stoga, poslednji deo čl. 2 Uredbe „bez obzira na zabranu izčl. 8. st. 3. Zakona o prekršajima“ predstavlja samo mrtvo slovo na papiru koje nema nikakvu praktičnu primenu.
Donošenjem Uredbe, u pravnom sistemu Republike Srbije predviđeno je da će se ista situacija, tj. nepostupanje po merama zabrane kretanja moći kazniti kao prekršaj, u skladu sa Uredbom i kao krivično delo, jer kršenje zabrane kretanja istovremeno predstavlja krivično delo nepostupanja po zdravstvenim propisima za vreme epidemije iz čl. 248 Krivičnog zakonika. Stoga, i dalje je ostalo otvoreno pitanje da li je paralelno vođenje dva kaznena postupka (prekršajnog i krivičnog) za isto delo suprotno načelu ne bis in idem?
Na osnovu navedene odredbe Ustava Republike Srbije i Evropske konvencije, moglo bi se zaključiti da paralelno vođenje prekršajnog i krivičnog postupka za isto delo, nije suprotno načelu ne bis in idem tj. Ustavu i Evropskoj konvenciji. Međutim, treba imati u vidu da Evropska konvencija predstavlja tzv. „živi instrument“, jer se razvija kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud). Stoga, da bi se dao potpun odgovor, potrebno je razmotriti i stavove izražene u odlukama Evropskog suda. U svojoj praksi, u slučaju Sergey Zolotukhin protiv Rusije, Evropski sud je stao na stanovište da čl. 4 Protokola 7 uz Evropsku konvenciju zabranjuje vođenje više uzastopnih postupaka protiv istog lica ukoliko je prvi postupak već završen, a drugi, koji se temelji na istom činjeničnom osnovu, nakon toga pokrenut. Međutim, ukoliko se radi o tzv. dvostrukoj litispedenciji u kaznenom pravu, tj. o vođenju više paralelnih postupaka, u skladu sa praksom Evropskog suda izraženoj u slučaju Garaudy protiv Francuske, neće doći do kršenja čl. 4 Protokola 7 uz Evropsku konvenciju. Takođe, do kršenja čl. 4 Protokola 7 uz Evropsku konvenciju, neće doći ni kada jedan od više paralelnih postupaka koji se vode na osnovu istog činjeničnog stanja bude okončan, a nakon toga drugi bude prekinut (Zigarella protiv Italije). S druge strane, kada drugi postupak ne bude prekinut postoji povreda čl. 4 Protokola 7 uz Evropsku konvenciju (Tomasović protiv Hrvatske; Muslija protiv Bosne i Hercegovine; Nykänen protiv Finske; Glantz protiv Finske).
Pored navedenog, treba imati u vidu i čl. 183 Zakona o prekršajima. Ovim članom propisano je da će Prekršajni sud obustaviti vođenje prekršajnog postupka i spis predmeta dostaviti nadležnom sudu, kada u bilo kojoj fazi prekršajnog postupka sazna da je protiv istog lica, za isto delo već pokrenut, ili je u toku krivični postupak ili postupak za privredni prestup. To praktično znači da će Prekršajni sud, obustaviti prekršajni postupak, pokrenut protiv nekog lica zbog prekršaja iz čl. 1 Uredbe, ukoliko se pred krivičnim sudom, zbog istog događaja, protiv tog istog lica pokrene postupak zbog krivičnog dela iz čl. 248 Krivičnog zakonika.
Dakle, na osnovu učinjene analize proizlazi da čl. 2 Uredbe ipak nije učinjena povreda načela ne bis in idem, koje je zaštićeno Ustavom Republike Srbije i Evropskom konvencijom.
| Zaključna zapažanja
Na osnovu celokupne analize teksta Uredbe i njenog pravnog tumačenja, te analize relevantnih odluka Evropskog suda, proizlazi da nije došlo do povrede ustavnosti odnosno saglasnosti Uredbe sa potvrđenim međunarodnim ugovorom – Evropskom Konvencijom. Ipak, i dalje je ostalo otvoreno pitanje zašto je onda Uredbom uopšte predviđena mogućnost odstupanja od čl. 8 st. 3 Zakona o prekršajima, kada je takvo odstupanje, imajući u vidu celokupan tekst Uredbe, evidentno neprimenjivo. Možda se Uredbom hteo zapravo isključiti čl. 183 Zakona o prekršajima, ali čak i da je to urađeno, imajući u vidu praksu Evropskog suda, ne bi došlo do povrede načela ne bis in idem.
Na kraju, može se postaviti i pitanje opravdanosti postojanja Uredbe kojom se uvodi prekršaj za nepostupanje po naredbi o zabrani kretanja za vreme vanrednog stanja, kada je isto delo sankcionisano i krivičnim pravom. Možda je težnja Vlade bila da se građani koji prekrše zabranu kretanja, kazne samo novčanim kaznama, predviđenim za prekršaj, a da ne moraju da strepe da li će u krivičnom postupku biti kažnjeni novčanom kaznom ili kaznom zatvora. Ipak, da li će konačno neko lice biti kažnjeno u krivičnom ili prekršajnom postupku zavisi od brzine rada krivičnih, odnosno prekršajnih sudova. Takođe, važno je napomenuti da se licu osuđenom za krivično delo iz čl. 248 Krivičnog zakonika može izreći uslovna osuda, dok to kod prekršaja nije moguće. Sa druge strane osuda za krivično delo uvek se unosi u kaznenu evidenciju, dok se za učinjen prekršaj ne unosi.
Tekst Uredbe, možete pročitati na:
http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/vlada/uredba/2020/39/2/reg
ili
Tekst Inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, koji je podneo Beogradski centar za ljudska prava, možete pročitati na:
Dimitrije Đukić
Dimitrije je partner u advokatskoj kancelariji Đukić Novaković. Uže oblasti njegovog interesovanja su arbitražno rešavanje sporova, domaća i međunarodna zaštita ljudskih prava i kompanijsko pravo.
